Las estructuras neoliberales de la (mala) gestión pública

Ante la incapacidad de los actores políticos por llegar a acuerdos que configuren salidas a la crisis, la demanda por una Asamblea Constituyente ha logrado escalar en su posicionamiento. Un 69% de peruanos se expresa a favor, según la encuesta de IEP de finales de enero. Esta posición cobra mucha más fuerza en el sur del país y en el Perú rural superando el 80%.

Instaurada esta demanda ya en el debate público, los defensores del modelo ensayan nuevos argumentos. Esta vez se centran en la mala gestión pública como principal responsable de la desigual distribución de la bonanza económica en las últimas décadas. Bajo su perspectiva, el modelo funcionó bien pues permitió garantizar crecimiento económico y elevar las rentas del Estado. Sin embargo, el cuello de botella se encuentra aún en la capacidad del sector público para invertir esos recursos y cerrar las brechas[1].

En efecto, la performance de la gestión pública a lo largo de la vigencia de la C93 tiene mucho por mejorar, salvo contadas excepciones denominadas incluso como “islas de eficiencia”, por ejemplo, el BCRP o la SBS. Sin embargo, la narrativa propuesta pierde de vista que el debilitamiento de la gestión pública es un componente del modelo que defienden. No se trata de falta de capacidades individuales. La mala performance responde a una estructura de desregulación y desmantelamiento de lo público, funcional a los objetivos propuestos por el modelo económico institucionalizado en la Constitución de 1993.

Herramientas para darle rumbo a la gestión pública

La economía pasa por tomar decisiones respecto a la producción, consumo y distribución de servicios y bienes para satisfacer las necesidades de una sociedad. Los criterios de esa toma de decisiones son políticos. En el modelo neoliberal, el sector privado asume el liderazgo. El mercado produce y asigna bienes en función a las dinámicas de oferta y demanda. El sector público asume un rol secundario, perdiendo así la capacidad de orientar metas de desarrollo y liderar procesos de sinergia en igualdad de condiciones con el privado.

La orientación descrita es especialmente perjudicial en sociedades con grandes brechas de desigualdad como la peruana. En estas sociedades la concentración del mercado no permite que las dinámicas de oferta y demanda alcancen un equilibrio justo, sino que acaba resultando perjudicial para los consumidores. Más aún cuando el Estado delega en el privado su obligación de brindar acceso a derechos básicos como la salud y la educación. El punto de partida es una oferta pública pequeña e insuficiente en estos sectores.

La apuesta por un Estado débil e incapaz queda impresa entonces en la Constitución de 1993 por omisión. El capítulo económico inicia con el artículo 58, que establece la economía social de mercado aseverando que el Estado orienta el desarrollo del país. Sin embargo, no se establece una infraestructura institucional que garantice el cumplimiento de esta responsabilidad.

La Constitución de 1993 logra ser específica cuando se lo propone. Por ejemplo, la ruta para la aprobación del presupuesto público anual queda claramente establecida a nivel constitucional. Se detallan el ciclo, los actores que participan e incluso los plazos del presupuesto. Sin embargo, los mecanismos a través de los cuales el Estado orienta el desarrollo del país están ausentes del texto constitucional. Si bien se establecen algunas herramientas para el nivel de gobierno subnacional como la elaboración de planes de desarrollo regional, no se dictan rutas para la planificación a escala nacional. ¿Cómo puede desplegarse de forma eficiente la gestión pública si no contamos con las herramientas adecuadas para trazarnos objetivos por alcanzar?

La Constitución colombiana y la planificación para el desarrollo

En el Perú, la institucionalización del presupuesto público le ha dado predictibilidad a la asignación del gasto público anual. La ley de presupuesto viene acompañada por la ley de endeudamiento y equilibrio fiscal y ambas responden a las metas establecidas por el marco macroeconómico multianual. La estructura cumple con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal. Esta ruta está fijada a nivel constitucional y no depende de la voluntad del gobierno de turno ni de los cambios que se realizan en el gabinete de ministros.

Para cumplir objetivos de desarrollo social y económico hacen falta estructuras semejantes también a nivel constitucional. Un buen ejemplo se halla en Colombia. Su constitución incluye dentro de su título sobre el régimen económico un capítulo completo sobre los planes de desarrollo. Se establece que debe redactarse un Plan Nacional de Desarrollo en el que se señalan propósitos y objetivos nacionales de largo plazo y prioridades de acción estatal en el mediano plazo. Junto a este plan se incluye un plan de inversión pública que guía la asignación de presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión. Se crea también el Consejo Nacional de Planeación donde deben participar representantes territoriales, sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales (Artículos 339, 340 y 341 de la Constitución de Colombia)

Por mandato constitucional cada gobierno entrante en Colombia debe elaborar un Plan Nacional de Desarrollo, con los objetivos que se fija para los cuatro años de mandato. Lo realizan junto a autoridades de planeación y entidades territoriales en un proceso participativo que debe durar como máximo seis meses. Posteriormente debe presentarlo al Congreso para su debate y aprobación en un periodo menor a cuatro meses. En ese proceso se encuentra el presidente Gustavo Petro quien hacia inicios de febrero presentó su PND e inició el proceso de debate con el Congreso.

En el Perú, contamos con CEPLAN fundado en 2008 para ejercer la rectoría en la planificación del país. En los últimos años se han promulgado también planes importantes como el Plan Nacional de Competitividad en 2019 y un Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2050. A nivel de cada ministerio se han establecido también planes sectoriales y multisectoriales. Sin embargo, las líneas de acción política a nivel del Ejecutivo dependen de las prioridades del gobierno de turno y del ritmo fluctuante de los cambios de ministros. En el gobierno de Castillo, por ejemplo, tuvimos más de 70 ministros en menos de dos años. La gestión pública avanza a ciegas con buenas intenciones, en algunos casos y afectada por los vaivenes de los cambios de gobierno. Sin rumbo claro.

Que el sector público tenga “poco músculo” como aseveran los defensores del modelo no es entonces una situación circunstancial. Con el mismo énfasis que hemos propuesto para garantizar metas de sostenibilidad fiscal con rango constitucional podemos fijarnos metas de desarrollo social y económico contando con herramientas adecuadas de planificación pública establecidas en la Constitución. Estas herramientas no existen en la Constitución vigente. ¿Bajo qué prioridades se asignan los recursos públicos? ¿De qué forma contribuimos los ciudadanos y empresas con el financiamiento de las metas comunes para nuestro país? ¿Cuáles son esas metas? y ¿qué sectores son priorizados para superar las históricas desigualdades que afectan nuestro ejercicio ciudadano? Estas preguntas no pueden seguir siendo respondidas por una burocracia debilitada ni por los políticos que se encuentran hoy en el Congreso y el Ejecutivo. El espacio para responder esas interrogantes es un proceso constituyente que construya un nuevo pacto social. Un nuevo contrato en el que nos sintamos incluidos todos los ciudadanos peruanos en verdadera democracia.

[1]Este argumento es sostenido por distintos voceros en defensa del modelo económico. Una buena síntesis de ellos se puede encontrar en el artículo de IPE para el El Comercio del domingo 19 de febrero de 2023 https://elcomercio.pe/economia/ipe-el-capitulo-economico-de-la-constitucion-cuales-son-los-beneficios-de-sus-articulos-noticia/